�。ㄒ唬┡袛嗍欠駥儆谛姓䥇f議的一般標準
《適用解釋》第11條第1款對行政協議的定義作出了規定，即行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。從這一定義我們可以細化出判斷與政府簽訂的某一協議是否屬于行政協議的普遍標準。
1．訂立協議的目的是為實現公共利益或者行政管理目標。判斷與政府簽訂的某一協議是否屬于行政協議首先要考慮訂立協議的目的，必須是為了公共利益或行政管理。這就可以把政府單純為了自身需求而訂立的協議排除，如為采購辦公用品而與供貨商訂立的采購協議。
2．協議應是形成行政法上的權利義務關系。所謂行政法上的權利義務關系，是指一方主體是行政機關或者根據法律的授權代行某種行政職能的社會組織，其形成通常以行政機關單方面行為為根據，作為一方主體的行政機關可以直接運用國家強制力強制對方當事人履行義務或享有單方行使某種權利的優益權。這也是行政協議區別于民事協議的最本質特性之一。優益權，是指行政機關基于公共利益的需要，享有單方撤銷、變更、解除協議的權利以及在相對人不履行協議時予以制裁的權利。之所以賦予行政機關在行政協議中享有優益權，是因為訂立行政協議的目的是為了實現公共利益，只有賦予行政機關以種種職務上的優異條件，才能保障行政合同的正確執行和有效履行。
�。ǘ⿵脑嬖V訟請求角度考察受案范圍
案例一：我院曾受理一起國有土地使用權出讓合同糾紛二審案件，案外人某銀行青島分行因貸款合同糾紛通過法院強制執行取得債務人某廠名下的兩宗土地及地上建筑物。后該銀行與原審被告市國土資源和房屋管理局簽訂國有土地使用權出讓合同，在該合同第3章“土地開發建設與利用”中的第13條對于容積率約定不高于0.18。后該銀行與原審原告某公司簽訂國有土地使用權轉讓合同，將涉案宗地13073.3平方米的土地轉讓給了某公司，并辦理了土地使用權登記手續，但該合同中并沒有關于容積率的約定。后原審原告某公司欲在該宗地上開工建設并申請辦理建設工程規劃許可證，但建設部門認為開工建設新的建筑物將違反容積率的約定，未予批準，故原審原告起訴至法院，要求確認容積率條款無效。北京拆遷律師 拆遷律師
案件審理過程中，對于本案是否屬于行政協議案件受案范圍產生了兩種分歧意見：一種意見認為，新行政訴訟法規定的是“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”屬行政訴訟受案范圍。該標準當下不宜放寬。而本案原告要求的是確認容積率條款無效，故不屬于受案范圍。另一種意見則認為，雖然法條列舉了四種情形屬于行政協議案件受案范圍，但并不僅局限于此。將行政協議案件納入受案范圍的立法本意就是解決行政協議簽訂、履行等各個過程中出現的一系列問題，進一步起到規范行政協議、促進依法行政的作用。因此，包括協議是否生效、是否有效、某些條款是否有效等問題，都應當納入到司法審查范圍。本案原告提出要求確認協議中的某一條款無效，應屬受案范圍。最終，一、二審法院均采納了第二種意見。我們以為，從原告訴訟請求的角度來分析行政協議案件受案范圍，應當從寬掌握，即只要原告的訴請是針對行政協議的，就應當屬于受案范圍，而不應僅僅局限于法條中所列舉的四項訴訟請求范圍。
�。ㄈ┛剂繋最愑袪幾h的協議能否納入受案范圍
關于《適用解釋》兜底條款中“其他協議”的范疇，需進一步探討。我們在此選取三類實踐中較為常見、較為普遍，但分類存在分歧的協議加以研究，一方面有利于明確此兩類協議的屬性，另一方面有助于厘清是否屬于行政協議的判斷標準。
1．國有土地使用權出讓協議
根據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權協議糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條之規定，土地使用權出讓協議，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權在一定期限內讓與受讓方，受讓方支付土地使用權出讓金的協議。對于該種協議能否納入行政訴訟受案范圍，一直以來存在爭議。上述司法解釋于2005年8月1日實施后，審判實踐中便一直將因國有土地使用權出讓協議引發的糾紛納入民事訴訟受案范圍。我們認為，新行政訴訟法實施后，該類協議屬行政協議，應當納入到行政訴訟受案范圍，理由如下：
第一，從協議訂立目的來看，具有鮮明的行政協議特征。政府簽訂國有土地使用權出讓協議的目的是為了實現土地資源的盤活和保值增值，增加地方財稅收入，實現地方經濟社會發展，明顯具有為了公共利益的目的，有別于政府所簽訂的一般民事協議。
第二，從審判實踐來看，與之相關聯的一系列行為早已納入行政訴訟受案范圍。最高人民法院的一些司法批復和答復實際上確立了該類協議的可訴性。例如，《最高人民法院關于收回國有土地使用權案件適用法律問題的答復》載明，在國有土地使用權出讓協議糾紛中，具有土地行政管理職能的市、縣人民政府決定收回國有土地使用權的行為，是單方履行行政職權的行為，對該行為不服提起訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于地方人民政府作出的同意收回國有土地使用權批復是否屬于可訴具體行政行為問題的答復》載明：地方人民政府針對其所屬土地行政部門作出的同意收回國有土地使用權批復，土地行政管理部門直接據此付諸實施且已經過復議程序，原國有土地使用權人對地方人民政府同意收回土地使用權的批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理�！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓䦟徟型リP于拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答復》載明，土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。據此，除國有土地使用權出讓協議本身外，其他一些相關聯行為已經明確納入了行政訴訟受案范圍。為保持審理的一致性和法律適用的同一性，將國有土地使用權出讓協議納入行政訴訟受案范圍是一個合理可行的選擇。而且，由更加熟悉行政機關運行規則和管理現狀的行政庭來處理此類案件，更有利于確保法律效果與社會效果的統一。北京拆遷律師 拆遷律師
2．公有住房買賣協議
公有住房買賣協議分為自管公房買賣協議和直管公房買賣協議。其中，自管公房買賣協議是公有住房的產權單位與買受人之間簽訂的民事協議，二者之間是平等民事主體，應屬民事案件受案范圍。直管公房買賣協議通常是由房管部門與買受人簽訂的，對于其是否屬于行政協議，實踐中存在觀點上的分歧。在陳某訴北京市西城區人民政府要求確認陳某某與西城區房地經營中心簽訂的公有住房買賣協議無效[3]一案中（案例二），二審法院北京市高級人民法院經審理認定，陳某某與西城區房地經營中心簽訂的《成本價出售直管公有住宅樓房協議書》并不符合為了公共利益或行政管理目的的行政協議必備要件，二者之間沒有形成行政法上的權利義務關系，因而不屬于行政協議，不屬于行政訴訟受案范圍。據此，裁定駁回起訴。通過這一認定可知，北京市高級人民法院的觀點是直管公房買賣協議并不是行政協議。我們贊同該種觀點，主要原因在于，直管公房買賣協議簽訂的目的是為了解決個人住房需求，按照國家政策較為優惠地購買房屋產權，并非行政機關出于社會公共利益或實現行政管理目的需要而簽訂，根據該協議無法形成行政法上的權利義務關系，行政機關在其中也不享有單方解除變更等優益權，并不是行政協議。
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