作者: 南方周末記者 何忠洲 實習生 魏娟 發自北京
2010-05-05 21:18:46
來源:南方周末
【南方周末】本文網址：http://www.infzm.com/content/44605
為什么拆遷戰爭不斷上演？為什么不管房價漲跌，地方政府都成了最大的獲利者？
一名律師認為，這都與土地儲備制度密切相關。它讓地方政府從公共社會管理者異化為部門利益經營者。他認為土地儲備制度從創設之初，就違背了憲法，遂向全國人大提起了違憲審查。
盡管可能不會激起半點漣漪，北京律師張興奎仍然投出了屬于自己的那塊小石子。在總結了所代理的470多件土地案之后，他將一份《對土地儲備制度和〈土地儲備管理辦法〉進行違憲、違法審查的公民建議》（以下簡稱《建議》），寄給了全國人大和國務院。
這份建議列舉了中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》與憲法、土地管理法、物權法、城市房屋拆遷管理法的矛盾與沖突。該建議認為，中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》正在形成“新的社會不公”，“通過造成土地供求緊張從而實現政府的與民爭利”。
他建議立法機關重新審視這一當前政府參與土地市場經營的法律制度，制定《土地征收法》，廢除土地儲備制度的“為賣而儲”，還原土地管理法規定的“因建而征”。他認為政府收入要靠稅收，不能參與賣地增加財政收入�！督ㄗh》被張興奎視作是他經驗的總結，是解決當前因土地而引起的眾多社會矛盾一個釜底抽薪的措施。
與民爭利
“土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具”。
在將《建議》寄給全國人大的同時，張興奎也將其發到了很多媒體記者和律師同行的信箱。
而實際上，有關中國土地儲備違憲違法的法律探討來源已久。
2001年4月，國務院在《關于加強國有土地資產管理的通知》中對土地儲備制度首肯的時候，很多研究報告就曾明確指出此一制度的風險。
肯定者認為，借鑒西方“土地銀行”經驗，有利于“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行”（《土地儲備管理辦法》語）。
擔憂者認為：“在實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構的土地供應往往會單方面也以追求增值為目的，忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用�！�
但顯然，各地政府對“風險提示”毫不在意。幾乎還從來沒有一部法律法規，像《土地儲備管理辦法》那樣被地方政府如此積極地響應和實施。
級差地租所帶來的巨大收益，使得“管理城市”迅速變為“經營城市”，原本的盤活城市“存量土地”也更多的向“增量土地”擴張。
還遠在《土地儲備管理辦法》出臺之前的2001年，我國已經建立的土地儲備機構就超過了1000家。
而現今，則幾乎遍布于全國的每個縣市。
2007年，正是在此情況下，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布《土地儲備管理辦法》，當年的主流媒體曾贊嘆它為“土地制度的創新”，甚至不吝用“第二次土地革命”的稱謂。
但北京大學公法研究中心主任姜明安教授對南方周末記者表示，這一部門規章，從一開始就違反立法法。因為按照立法法規定，以國家名義和國家強制力進行的征收都必須由國家基本法律予以規范和調整，而《土地儲備管理辦法》是依據2001年發布的《關于加強國有土地資產管理的通知》所做的。
而媒體“制度創新”的解讀，事后證明更多的是一廂情愿的良好期盼。
就在《土地儲備管理辦法》出臺的2007年，征地拆遷民怨紛起。該年修正后的憲法第十條第二款明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。
這也是張興奎認為土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》違憲的理由所在：“出于儲備目的而進行的土地征收，一方面，由于對征收目的也就是土地用途無法確定，使得征收行為有違反憲法的嫌疑。
“另一方面，如果征收時已經確定了土地用途的公共利益性質，那么儲備制度的建立就顯得多此一舉，何必早早征而不用儲備起來。這種規定實際上將公共利益擴展到了整個經濟領域，既包括公益性的，也包括商業性的，導致了土地征用權的濫用�！�
但就在物權法通過的同時，“重慶最牛釘子戶”以那座孤懸的危樓而引起全國的注意。
張興奎就曾向立法機關提交建議書，指出《城市房屋拆遷管理條例》把為了公共利益的征收和通過談判定價的商業開發混為一體，違反憲法和物權法，請求啟動立法審查程序；同時建議制定《土地征收法》，由公平平等征收取代強制拆遷，以保護公民的私有房屋財產不受非法侵犯。
事實證明，紛涌而出的法律、政策，遠遠趕不上地方政府盈利動機導致的悲劇的發生。
張興奎說，他三四年間所代理的470多件土地案件，從根子上追溯，都能找到土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》的影子。
那一年，一篇名為《制度創新抑或違法行政》的文章明確提出，“在我國目前的行政法治條件下，土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具�！�
張興奎對南方周末記者解釋，“給予政府部門經濟利益從而刺激其執行制度的積極性，這樣的積極性很快就會走向制度設計的反面�！�
無窮后患
當土地賣盡，收入何來？真正能增加稅收的商業又因為土地受到遏制，對政府而言，將來的路又在何處？
從一開始，土地儲備制度似乎就存在著某種“不良動機”。
一個并不為人所關注的事實是，以地生財，從一開始便有解決國企問題的客觀需要。
南方周末記者查詢當年與土地儲備相關的種種報告，無一例外都會看到實施意義中“國企脫困”的一條。
土地儲備制度為此挖掘了土地的價值。財政部財科所研究員文宗瑜撰文解釋央企發展“井噴”現象時即證明，被國家控制的土地、資源，在無價或者廉價地被央企支配后，隨著股市的迅猛發展，迅速被轉換為巨大的資本。因為也就在這四五年間，中國的土地和資源價格五倍十倍地翻升。
國企問題得到化解，各級政府也賺得缽滿瓢盈。
在土地收購-土地儲備-土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲備制度的核心，既是政策制定者，也是政策的執行者；運動員與裁判員一體，使得政府成為土地儲備制度的最大受益者。
中國指數研究院2009年中國土地出讓金年終盤點報告指出，2009年中國土地出讓金總金額達15000億元�！百u地”成為政府財政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財政收入比例接近五成。
打著公共利益需要的口號低價征地，舉著維護國有資產的大旗高價出讓，成為目前土地儲備制度的一大特色。
國家土地副總督察甘藏春在一次講話中說，根據對土地違法案件的統計，非法批地的案件，占涉及土地面積的80％，主要是地方政府和涉及政府違法的案件 （《上海證券報》2007年7月13日）。
更為關鍵的是，被征地的民眾不能直接對話地產商等實際用地人。雙方就征地拆遷發生爭議，還需自行解決，作為實際獲益人的政府卻超然物外。
在《建議》中，張興奎認為：法律和制度不能“剝奪”一部分人的利益而成為政府財政收入的來源，除非這種剝奪是通過稅收的方式，否則就有違社會公平與正義的原則。
而更大的問題在于，壟斷了土地一級市場的交易權，政府盈利的沖動在政績和利益的驅動下又很難遏制，地方官員有著極強的任內兌現的沖動。甚至不惜違法一遍遍地賣地，以謀求更多的收入。揚州市國土資源局就曾悄悄收回業主的土地使用權，拿到市場上進行重新掛牌出讓，并獲得20億的收益。最近經過央視曝光揚州政府才連夜決定中止出讓行為。
這種透支未來的做法，留下了無窮的后遺癥——
當土地賣盡，收入何來？真正能增加稅收的商業又因為土地受到遏制，對政府而言，將來的路又在何處？
中國社會科學院《2009年城市藍皮書》指出，在各類銀行的貸款中，政府借土地儲備機構之殼籌集的貸款占政府貸款的70％￣90％，個別地方甚至接近100％。
審計署在四月公布，國內40個市地州、56個縣區市中，11個城市有674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1％。
而中國人民銀行上�？偛拷沼“l了《2010年上海市信貸投向指引》，要求金融機構密切關注土地儲備機構貸款以及非房地產主業進入房地產企業集團貸款的潛在風險。
行為藝術？
張認為：“在利益面前，法律并未得到應有的尊重�！蹦且磺械目棺h乃至改良建議，最后是否都淪為不被人待見的行為藝術。
盡管高調發出《建議》，張興奎卻并不指望能真正有所收獲。
為了遏制層出不窮的土地違法征用、拆遷等行為，來自民間，之前曾經有過一系列的嘗試：
集體維權，武力抗爭，甚至自焚。
2007年，有四個省的農民甚至不約而同地宣告收回屬于自己的土地——基 本類似于行為藝術的這一舉動，并未得到任何實質性的回應。
張興奎的《建議》，看起來釜底抽薪，卻很難有實質性的進展�！霸诶婷媲�，法律并未得到應有的尊重�！彼f。
這似乎是一個死結。
不過，在現有法律框架內，能多大程度上解決問題，三農問題專家李昌平表示懷疑。
他告訴南方周末記者，土地所有權流轉的單向性、非市場化，再加上一系列的制度設計，實際上已經將普通民眾，尤其是農民排除在“種房子”“種廠子”之外，下一步，甚至連“種莊稼”都有危險。
他在《種莊稼·種廠子·種房子》一文中寫到，“如果政府真的將種房子的房地產開發商制度復制到農業領域——種莊稼，不僅資本會爭先恐后進入農業和農村，甚至地方政府和官員也會爭先恐后重視農業的�！倍視旅�。
他憂慮地說：新進城而又無房的80后、90后，將成為被抬高的城市化的最大利益犧牲者，也將損害這個社會的起碼公正和公平。
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