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鄭州土地儲備新規正面沖撞新拆遷條例 |
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收儲國有土地按評估價打折補償遭質疑
| 本報記者萬靜
國務院辦公廳5月13日發出通知,決定立即在全國開展征地拆遷制度規定落實情況專項檢查,檢查內容包括地方性法規規章及規范性文件清理、修訂情況等。
就在國務院上述通知下發的前一天,5月12日,河南省鄭州市人民政府出臺修訂后的《鄭州市國有土地收購補償辦法》(簡稱《辦法》)。引人關注的是,該《辦法》規定,鄭州市區范圍內收儲的土地,不按市場評估價補償,而是在評估價基礎上打折補償。而且評估機構以招標方式確定,不是由被征收人選定。
這一《辦法》甫一公布,即遭到法律界人士的質疑:土地儲備是否會成為某些地方政府規避新拆遷條例進行行政強拆的借口?
不為公共利益也可以收購土地
讓法律業內人士不安的,首當其沖的是《辦法》第二條的規定。根據該條,除了因公共利益和舊城改造需要收購的國有土地,以及司法機關、仲裁機構依法裁決處置需要收購的國有劃撥土地之外,鄭州市區內的國有土地的收購補償都適用該《辦法》。
也就是說,不是為了公共利益的需要,政府也可以收購(回)國有土地。
對此,知名拆遷法律專家、北京才良律師事務所王令律師認為,《辦法》作為鄭州出臺的地方政府規章,明顯與國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》(簡稱新拆遷條例)精神相違背。根據新拆遷條例的規定,政府征收土地,只能在符合該條例列舉的六種公共利益的前提下才能進行。而《辦法》是在上述六種條件外,又設立了一個政府可以進行土地征收的情形,即以土地儲備的名義,進行行政強拆�！掇k法》稱立法目的是為了“有效盤活國有土地資產”,表明鄭州的土地收購是為進行商業開發。
王令質疑:商業開發不屬于公共利益,政府怎能悍然進行土地收購呢?
不按評估價格補償
根據新拆遷條例規定,評估機構對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。
而《辦法》第七條規定,國有出讓(含作價入股、作價出資)土地的收購補償標準:收購地塊原為經營性用地,新規劃用途仍為經營性用地的,收購補償標準按不超過收購地塊出讓成交凈價的80%確定；或者按不超過收購地塊新規劃用途評估價的90%買斷。
《辦法》第十一條還規定,國有劃撥土地、國有出讓(含作價入股、作價出資)土地、國有租賃土地的評估價,經評估機構評估后,由市財政、國資、國土資源、監察等部門和市土地儲備中心集體會審予以確認。
“不按市場評估價補償,而是在出讓價基礎上打折補償,這明顯違背新拆遷條例關于征收補償價格的規定。”著名拆遷律師、北京圣廷律師事務所的張興奎分析。
《辦法》有關評估機構的選定辦法也遭到質疑�！掇k法》規定:評估機構按規定以招標方式確定。
“新拆遷條例明確規定,房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定。”張興奎認為,沒有按照新拆遷條例的規定依法走房屋征收程序,實際上是以土地收購代替了房屋征收,忽視了房屋所有權人的權利。這是地方政府有意規避新拆遷條例。
土地和房屋分開補償
知名行政法專家、中國政法大學副校長馬懷德教授認為,判斷《辦法》是否與新拆遷條例相違背,主要看收購的國有土地上是否有非國有性質的房屋。如果有,那么政府收購國有土地及其上房屋的行為,必須遵照新拆遷條例來進行。如果土地上不存在私產房屋,只是廢棄荒地,那么鄭州規定土地收購價格比例的做法無可厚非,因為國有土地所有權人屬于政府。
讓我們看看,《辦法》規范的土地收購包不包括有附著房屋的土地呢?答案是肯定的:包括。而且明確規定,土地和房屋分開補償。
《辦法》第十二條規定,收購補償費包含對收購范圍內土地及地上建筑物、構筑物和附著物的補償,土地交付時,土地及地上建筑物、構筑物和附著物一并移交。地上建筑物按照新規劃用途可隨土地整體出讓的,土地按本辦法規定進行補償,地上建筑物按評估現值另行補償。
馬懷德指出,新拆遷條例公布實施后,所有國有土地上的房屋征收都必須按照新拆遷條例的規定進行。各地也應該對與新拆遷條例相抵觸的有關規定進行清理,防止新法被架空。如果被收購的國有土地上存在非國有的房屋,卻按照土地儲備的方式進行收購的話,這就明顯有規避新拆遷條例的嫌疑。
不是協商確定價格
知名行政法專家、曾經上書國務院廢除舊拆遷條例的“北大五學者”之一的王錫鋅教授認為,鄭州的《辦法》與新拆遷條例并不構成直接的沖突。因為《辦法》的意圖是要用訂立民事合同的方法來進行國有土地收購工作,是對新拆遷條例未納入規范范圍的政府商業開發的土地征收行為,進行了立法規范。只不過,以政府為主導的商業開發土地征收模式,一定要遵從市場交易的法律規定,遵守合同雙方平等自愿的原則。
王令分析,通觀《辦法》整個條文,并沒有這種體現收購合同平等協商的規定。它還是依照土地儲備工作體系制定的�！掇k法》對收購土地價格進行上限比例限定的規定,并未體現市場定價及合同雙方平等協商的法律原則。
王令認為,既然《辦法》規范的是國有土地收購合同,完全屬于一種市場行為,那就應該由雙方平等協商確定土地收購價格,為何政府先行制定了一個收購價格比例?這無疑是政府定價的表現,帶有行政強制的意味。
王錫鋅說,鄭州的《辦法》會帶來什么樣的效果還有待觀察。作為對新拆遷條例的一種補充,當地政府在執行《辦法》進行國有土地收購時,如果能真正遵照平等協商原則,可以說是對規范政府商業開發土地進行規范的一種有益嘗試。如果借平等自愿之名,實際采取行政強制手段,來強迫被征收人與政府訂立國有土地收購合同,則需要特別予以警惕和防止。我們絕不能允許以土地儲備為名,在新拆遷條例之外,政府為強制征收土地房屋“另辟蹊徑”。
謹防土地收儲成行政強拆借口
□短評 萬靜
盡管被指違反新拆遷條例多項規定,而真正讓業內人士不安的是,如果作為被征收人不同意和政府簽訂土地收購合同,政府是否要動用行政強制權力?這點從《鄭州市國有土地收購補償辦法》里,找不到答案。業內人士普遍擔憂,鄭州《辦法》所帶來的示范效應,會讓土地儲備成為規避新拆遷條例進行行政強拆的又一借口。
土地儲備制度從設立初始,圍繞它的各種爭議一直就沒有停止過。特別在新拆遷條例頒布實施后,土地儲備制度存在的合理合法性,飽受批判。2010年9月10日國土資源部下發的一份“細化反腐倡廉行動任務目標”的文件明確規定,2011年3月底前,各地的土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤,各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。
鄭州市出臺的上述《辦法》,無疑是在強調土地儲備機構參與一級市場土地開發的作用,與國土部文件精神相違背。
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