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政府何時不再當“土地販子”

2011-04-27 04:41:00　來源: 法治周末(北京)

接受記者采訪的專家學者與實務律師，均指責目前的地方政府已淪為地道的土地販子從農民手里將土地低價征收后，再高價賣給開發商，從中獲取巨大的利益。而由法律明確規定的基本公共利益的征收，也僅僅是地方政府予取予棄的工具

法治周末記者 陳霄

4月22日上午，湖南省株洲市橫石村村民汪家在自家的屋頂上自焚，以阻止正在進行的強制拆遷。

在村民拍下的視頻中，左邊是轟鳴著前進的推土機，右邊是汪家站在屋頂上正往自己身上各處澆汽油。

這是中國式拆遷一道獨特的風景，房前圍觀的人群已見怪不驚。

幾乎沒有僵持的過程，瞬間只見一個燃燒的火球從屋頂滾落……

今年1月，新通過的拆遷條例將行政強拆改為司法強拆，輿論一度認為將終結被拆遷戶極端維權時代，但這個愿望顯然沒有實現。

尖銳的矛盾必須通過激進的方式表達，似乎已成為近年來有影響的拆遷個案鐵的定律。

于是，已經啟動修改的土地管理法，再次被寄予厚望，學界與實務界也認同，每一次法律的修訂，都是解決現實問題的一次契機。

　　國家土地副總督察甘藏春在上周透露，土地征收的問題是此次土地管理法修改的重點，實務部門和學者認為這是直面了現實的矛盾。

去年國務院拆遷條例修訂過程中，學者紛紛提出集體土地才是目前拆遷糾紛的重災區，國有土地上房屋征收與補償條例解決的只是一部分問題，廣大的農村土地并沒有納入，彼時各界就期待通過土地管理法的修改予以解決。

長期從事征地拆遷實務的律師張志同談到他的體會時說，現在社會的主要矛盾主要集中在集體土地征地拆遷中，隨著地方政府將目光日漸聚集于農村和郊區，集體土地征地拆遷量大、價低、矛盾尖銳日益突出。

接受《法治周末》記者采訪的專家學者與實務律師，均指責目前的地方政府已淪為地道的土地販子從農民手里將土地低價征收后，再高價賣給開發商，從中獲取巨大的利益。而由法律明確規定的基本公共利益的征收，也僅僅是地方政府予取予棄的工具。

北京律師王才亮拿北京舉了個例子。北京市朝陽區啟動城中村改造項目，征收了東壩鄉的土地，宣稱將建成北京最大的保障性住房項目群，征地時給予村民的補償是每畝3萬元，拿到交易所招拍掛時賣出去是每畝700萬元。

隨后律師發現，這地塊用于保障性住房建設的只有一小部分，大部分都是商品房開發項目。

去年全國土地財政收入達到2.9萬億元，其中一部分就是剝奪了農民的利益。王才亮直指土地財政犧牲農民利益。

專門從事土地糾紛案件實務的律師張興奎，曾在全國各地調研土地問題。4月24日，他向《法治周末》記者透露了他的觀察結果：打著公共利益的名號征收，但最終真正用于公益的不過十分之一。

現實中還有一種情況是，地方以土地儲備的名義，繞過征收的各種審批程序，再轉手將土地出讓。土地受讓后新建項目往往需要幾年時間才落成，前期以公益為名的儲備或者征收早已淡出公眾視野。

現實幾乎不容抵賴：政府以極低的價格從農民手里征收土地，變換了一張土地證后(集體土地變為國有土地)，再以百千倍的價格出售。在這一鏈條中，獲利的是中間環節的政府與開發商，吃虧的是兩端，前端是農民，末端是買房人。

現行土地管理法明確規定了建設用地要申請國有土地，那么，土地必須征為國有才能進入市場。中國政法大學法學院教授、住房和城鄉建設部立法專家符啟林向《法治周末》記者表示，這種不合理的規定使中國出現了一批又一批土地造就的千萬、億萬富翁，這是任何一個國家都不會出現的怪現象。

　　當一個問題的顯現毫無遮掩并且已為社會洞悉之后，解決問題的方法也往往會獲得高度的一致。

呼吁正在修改的土地管理法賦予農民對土地的完整所有權、在非公益用地上由農民與用地單位自由協商地價，成為學界與實務界的共識。

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授表示，按照憲法和現行土地管理法，農村和城市郊區的土地，屬于農民集體所有，而所有權的完整體現，是占有、使用、收益、處分，但現在農民只能把土地賣給政府，否則就無法進入市場，實際上并不享有完全的處分權。

符啟林直言，農民的土地不能當作商品來賣，是對農民權利的一種剝奪。如果承認農民有集體土地的所有權，他把自己的地自由地出讓給別人，有何不可。農民富起來有什么不好嗎？

姜明安分析，集體土地的自由買賣難以實現是緣于兩種擔心：一是18億畝耕地的紅線是否能夠保��；二是地方政府的財政收入，地方建設資金的來源。

對于這兩個難題，目前也有了比較統一的解決建議方案18億畝紅線通過規劃來解決，規劃為耕地的，既不允許買，也不允許賣。地方的財政收入則可以通過對土地買賣收稅來解決。

姜明安舉了個例子，一塊地賣了100萬元，政府可以征50%的稅，甚至更高，收入一樣不會少，但更名正言順。

非公益用地由買賣雙方自由協商，公共利益用地仍然按照現有的做法，由政府實行征收，但未來應當在立法上對公共利益作出嚴格的限制。

不能政府說是公共利益就是公共利益，就可以征收，必須設置一系列的程序來保障公益不異化為私利，從公共利益的界定、程序，到被征地者的異議與救濟，都應當予以明確。張興奎稱，在辦案過程中的實務感觸使他更傾向于對公共利益單獨立法，而不是僅僅在某個單行法律中用兩三個條文來規定。

去年11月，張興奎向全國人大常委會提交了制定征地法的公民建議書，并附上他從實務案件和全國調研中總結后草擬的征地法條文，較之學者呼吁集體土地自由買賣的觀點，他提出了相對保守的征購制度來實現集體土地的市場化補償。

這一制度設計沒有完全撇開政府，而使其處于媒介的地位上，用地單位看中某集體土地后，須向政府申請征收此地，政府則向村民發函詢問，若村民同意出賣土地，則將此塊土地拿到交易所實行招拍掛，由市場充分競爭，價高者得，政府除收取稅收和拍賣費用外，土地收益全額返還農民。

之所以作出這樣的制度構想，張興奎直言，是源于他在全國調研時發現，在中西部很多省市的農村，放開土地使用權后，很多農民會迅速地將土地賣掉套現。例如云貴地區不少農民將賣地的錢都拿去賭博，瞬間花光，于是再向政府伸手。

實際上，對于失地(將土地出賣)農民在沒有生活保障的情況下大量涌入城市進而影響社會穩定的擔心，長期以來一直存在，也被認為是決策層在農村土地問題上一直難以果斷放開的最重要原因。

許多從事拆遷業務的一線律師告訴《法治周末》記者，農民的土地被征收后往往只能得到幾萬元的補償，但卻失去了長期以來的生活來源。無論是撤村并居還是進入城市，他們整個的生活方式都發生了轉變。如果不能與城鎮居民享有同等的保障，對征地拆遷滿腹怨言不說，也很容易成為社會的不穩定因素。

　　土地管理法從1986年通過之后，至今已修訂過三次。1988年第一次修訂時，允許土地進入市場，確立了土地的有償使用制度；1998年第二次修訂，確立了土地用途管制制度；2004年第三次修訂，劃分了土地的征收和征用。

最近的一次修改契機是2008年，十七屆三中全會通過的決議，被認為是農村土地管理制度改革的一個里程碑。決議中提到，農村集體建設用地允許流轉，并享有與國有建設用地同等的權益。此精神也被寄予破除城鄉二元結構重任的厚望。

根據會議精神，外界幾乎一邊倒地認為，為落實會議決定，土地管理法的修改是箭在弦上，當時還掀起了一番討論熱潮。然而，將近三年過去，一切依然如故。

“當時提出的同地同價到現在都沒有實現，反而是土地出讓收入在地方財政所占的比例越來越高，修法的阻力和難度也越來越大了�！蓖醪帕谅蓭煾锌�。

雖然在未來土地管理法對集體土地修改的制度構建已形成共識，但目前土地財政占地方財政一半以上的事實，仍然使學界和實務界難有樂觀的期待。

符啟林提出，在某些地方試點，總結一些經驗后再向全國推廣也是逐步推進改革的一種途徑。

事實上已有地方先行。重慶以戶籍換地，農民進城是其中頗受關注的一例，“但改革過頭了，沒有尊重農民的自主性，被叫�！�。成都的改革目前得到較多肯定，土地股份制實際上肯定了集體土地作價入股的合法性，也是對十七屆三中全會決議的呼應。

此次土地管理法被寄以重望，除了解決目前矛盾最為集中的農村土地征收拆遷外，各界還期待喪失土地買賣權的政府回歸本位后，地方政府的違法行為得到有效遏制。

眾所周知，目前地方腐敗案件中，涉及土地的部門是腐敗的“重災區”。

符啟林透露，目前實務中土地違法情況非常嚴重，但“有關部門坦言實在難以處理”�！艾F在是政府都在帶頭不遵紀守法，刑法中土地違法犯罪的罪名形同虛設，明明大量嚴重的土地違法，受到追究的幾乎沒有�！�

“土地是市場化改革最后的堡壘，阻力雖大，但隨著農民維權意識的覺醒，改革勢在必行�！睆埮d奎總結道。