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土地儲備機構：怪胎與搖錢樹
法治周末記者 陳霄 發自北京
與眾多的被拆遷者一樣，江蘇睢寧縣村民劉慶云對拆遷的不滿體現在拆遷補償上，他們想不明白的是，土地儲備中心提供安置補償不足同地段房價的十分之一，他們不了解也并不關心為什么在征地、拆遷、安置、補償過程中處處可見土地儲備中心的身影，他們甚至不知道這些地已由土地儲備中心通過掛牌出讓的方式，交由徐州一家房地產公司進行房地產開發。
“在這個案子中，土地儲備中心集征地、拆遷、安置、補償、開發、出讓于一體，是真正的土地全流程業務鏈。土地市場的巨大利益使土地儲備中心作為政府的執行機構深深地參與到了土地市場之中，直接參與了房地產市場利益分配，成了政府土地財政的執行者�！卑讣拇砺蓭煆埮d奎對《法治周末》記者說。
張興奎的上述感悟，并不僅僅是針對某個案件，他四五年來代理的近500件土地案件，從根源上追溯，都能找到土地儲備制度的影子。2010年4月，張興奎以公民身份向全國人民代表大會常務委員會提交了對土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》進行違憲、違法審查的建議。
土地儲備，多少罪惡假汝之名
一個制度能夠在一夜之間全國推廣，一定是對政府極其有利的
4年前的夏天，有一個叫唐華清宮遺址的項目在陜西省西安市啟動：西安市臨潼區政府高調宣稱為打造國際一流風景名勝區，以土地儲備的形式，對300多畝范圍內的近千戶業主實施拆遷。
4年后，去西安旅游的人們仍然無法看到所謂的唐華清宮遺址公園，項目受阻于一起案件。
20世紀80年代末，一位業主以160萬元買下此處一幢房子，在此開辦了一家民間藝術館，后轉手賣了700萬元。到了拆遷時，政府開出的補償價是107萬元。
談不攏只好打官司，最終法院判決確認拆遷許可違法，項目由此中止。例如涉及文物保護區，總投資3000萬元以上該由國務院投資立項，唐華清宮遺址項目卻是由西安市臨潼區發改委立項；國有土地使用證還在業主手里尚未收回，就批給了土地儲備中心等。
這是北京律師王令代理的一個案件。此時，關于土地儲備中心是否具備拆遷人資格的爭論已隨著各地以積極行動為肯定回答而告一段落。
國有土地儲備中心自設立以來，涉及官司眾多，當以2010年的官告官案頗受舉國矚目。
作為被拆遷戶律師的王令告訴《法治周末》記者，該案至今仍然沒有判決。
2010年，安徽省蕪湖市國有土地收購儲備中心在拿到了地方發改委、國土局和建委的相關批文后，收儲了處于蕪湖市黃金地段的中江商場地塊。
隨后的拆遷遭遇障礙，有拆遷戶認為收儲是借公共利益之名行商業牟利之實，向安徽省發改委提出行政復議。意外的是，安徽省發改委復議后撤銷了蕪湖市發改委的批文，認為蕪湖發改委“同意中江商場開展前期工作”的批文，屬行政越權，不得作為規劃與拆遷依據。
2010年6月，蕪湖土地收儲中心將安徽省發改委告上蕪湖市鏡湖區法院，要求法院責令安徽省發改委撤銷決定書。
這起官告官的訴訟在國內引起震動，媒體將安徽省發改委的行為譽為“國內罕見的對土地儲備潛規則的顛覆”。
知名房地產律師秦兵在接受《法治周末》記者采訪時直言，目前實務中的土地儲備機構雖然沒有法律依據，但行使的權力甚至比政府更大，想收誰的地就收誰的地，干了許多政府想干卻沒法干的事。
1996年，上海成立全國第一家土地儲備機構———上海市土地發展中心，三年后國土資源部以通知形式推廣杭州和青島的土地儲備經驗，2001年國務院在關于加強國有土地資產管理的通知中明確要求有條件的地方政府試行土地儲備制度，至此，土地儲備機構在全國遍地開花。
“一個制度能夠在一夜之間全國推廣，一定是對政府極其有利的，不像保障性住房這類的，推行十幾年地方都沒有動力鋪開�！鼻乇髁诉@樣的評價。
土地儲備機構是怪胎
國有土地儲備機構直接參與了市場利益分配與再分配，成為政府財政的搖錢樹
雖然在目前矛盾集中的征地拆遷中隨處可見土地儲備機構的身影，但土地儲備機構到底是怎樣的一個主體，其定位如何，律師與學者似乎都難以說得清楚。
2007年國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合頒行的《土地儲備管理辦法》中對土地儲備機構的定義是"市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位"，它的職能是"依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地"。
接受采訪的大部分人傾向于認為，土地儲備機構是兼具了行政和民事雙重職能的主體。在行使收回、整理土地時行使了政府的行政管理職能，在收購土地時是作為民事主體在活動。
但是，王令觀察發現，在已經推行土地儲備制度的城市，絕大多數都是運用公權力來實施收購和儲備，具有明顯的強制性。
北京大學公法研究中心主任姜明安接受《法治周末》記者采訪時分析指出，在目前土地由政府壟斷的情況下，收購并不是平等主體的買賣，而是帶有公權力性質的政府行為。他認為土地儲備機構是受委托組織，行政責任由國土部門承擔。
中國人民大學公共管理學院土地資源系教授嚴金明也認為，目前對土地儲備機構的主體定位不明確，有裁判員和運動員集于一身之嫌，而且經營色彩偏重，公益色彩偏弱。"與國土局的行政職能界限模糊，實踐中，土地儲備機構的負責人一般都由國土局副局長兼任。"他告訴《法治周末》記者。
土地儲備機構的主體定位在現實中也遭遇了尷尬。張興奎律師告訴記者，實務中對土地儲備制度機構的訴訟都作為民事訴訟立案。由于該機構的特殊定位，其作為原告的案件容易受到法院重視，而作為被告的案件從立案到執行都會遭遇困難。
土地儲備制度的初衷是為了調節土地供應，保持土地供需平衡，"本來是個非常好的政策設計，但在執行中卻沒有實現�，F實是這一主體已經深深地參與到土地市場之中，直接參與了市場利益分配與再分配，成為政府財政的搖錢樹"。張興奎說。
"以土地儲備的名義來拆遷，隨后進行房地產開發，這種作法在實踐中非常普遍。"王令稱，在天津就曾出現過多起這樣的事例，先將土地使用權掛牌出讓給境外開發商，再實行土地儲備，以土地儲備代替法定的拆遷，以政府公權力來推動拆遷。
"土地儲備機構是現行不成熟體制下的一個怪胎，既有政府職能，又是經濟組織，前者決定了不能給企業來做，后者又決定了不能讓政府來做。"中國科學院房地產所研究員黃興文對《法治周末》記者說，他認為這一機構是政府為強化對土地的控制、解決過去多頭供應的產物。
土地儲備處于監管真空
作為基本經濟制度的土地儲備，連國務院都沒有權力制定法規，更何況是部門規章
幾乎所有接受《法治周末》記者采訪的人都承認，盡管手握現今最值錢的土地資源，土地儲備機構卻處于監管的真空地帶。
姜明安認為，目前對土地儲備機構的監督來自兩方面，一是行政機關內部，國土部門對其下屬事業單位的直接監管；另外就是來自當事人的監督，例如向法院起訴，這是一種事后的司法監督。
嚴金明認為，權力的集中及程序的不透明，也是土地系統腐敗案頻發的重要原因。
2010年，引起全國轟動的"遼寧土地奶奶"案，撫順市國土資源局順城分局原局長羅亞平貪污受賄6000多萬元，一審被判死刑，她的名言"你們都是我養活的，沒有我來賺錢，你們只能去喝西北風"早在此前響徹大江南北。
在這樣的形勢下，國土資源部去年下文要求土地儲備機構與一級開發脫鉤，為專家學者稱道為"是合理分解土地儲備機構的政府職能和市場機制方面的有益探索"。
雖然對這樣的文件表示歡迎，律師卻認為其中的利益博弈會導致實行起來困難重重。"僅僅靠一個通知很難完成這樣艱巨的任務，至少要在部門規章中明確什么是收購儲備以及如何儲備的問題。"王令說。
嚴金明則認為，更好的辦法是剝離土地儲備機構的行政職能，使其成為國有土地資產的運營部門，減弱其行政色彩，增強其公益性。
雖然土地儲備機構是個怪胎，然而目前無法替代。"在財稅體制改革、政府職能轉變、政績觀轉變完成之前，很難從根本上改變。"黃興文說。
此外，在土地儲備制度推行10年后出臺、在實務中得到地方熱烈響應的《土地儲備管理辦法》也面臨違反立法法的指責，姜明安指出，作為基本經濟制度的土地儲備，連國務院都沒有權力制定法規，更何況是部門規章。
他坦言，土地壟斷是目前問題的根源，解決的途徑是通過土地管理法的修改，理順關系，如果土地市場能夠放開，集體土地處分權得到落實，土地問題可以得到很好解決。
來源：法治周末
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